Глава 2. Теоретические и правовые основы приватизации земельных участков

Глава 2. Теоретические и правовые основы приватизации земельных участков


Приватизация (от латинского «privatus» - частный) - процесс разгосударствления собственности на средства производства, имущество, жилье, землю, природные ресурсы. Приватизация осуществляется посредством продажи или безвозмездной передачи объектов государственной и муниципальной собственности в руки коллективов и частных лиц с образованием на этой основе корпоративной, акционерной, частной собственности39.

В отношении земельных участков под приватизацией понимается передача земельного участка из государственной или муниципальной собственности в частную.

Законодательство Советского периода не предусматривало возможности приобретения земельных участков в частную собственность.

На основании Закона РСФСР от «24» декабря 1990 года «О собственности в РСФСР»40, а позднее и Конституции Российской Федерации41, земля стала одним из объектов права частной собственности.

С принятием Земельного Кодекса РСФСР от «25» апреля 1991 года, а так же Закона «О земельной реформе в РСФСР» началась земельная реформа, целью которой было перераспределение земель для создания условий равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной (рыночной) экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР.

С этого момента появилась реальная необходимость законодательного регулирования процедуры передачи земельных участков из государственной собственности в частную.

Земельный Кодекс 1991 года закрепил лишь общие положения о том, что граждане имеют право приобретать земельные участки в собственность, однако, четкой процедуры предоставления земельного участка в собственность данный закон не предусматривал.

Свое дальнейшее развитие процедура приватизации земельных участков получила в связи с введением в действие Земельного Кодекса Российской Федерации «28» сентября 2001 года.

В Земельном Кодексе РФ термин «приватизация» используется применительно к земельным участкам, на которых расположены объекты недвижимости, особо охраняемым природным территориям и сельскохозяйственным угодьям, а так же в отношении прямо предусмотренных запретов на «приватизацию» земельных участков (пункт 1 статьи 36, пункт 6 статьи 95, пункт 5 статьи 79 Земельного Кодекса РФ, а так же пункт 7 статьи 3 Федерального Закона «О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации»).

Федеральный Закон от «21» декабря 2001 года №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» под приватизацией понимает возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц42.

Для целей настоящей работы, под приватизацией следует понимать любую форму передачи земельного участка из государственной или муниципальной собственности (даже в случае, когда государственная собственность не разграничена) в частную.

Анализ действующего земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что существуют следующие способы приватизации земельных участков:

1. Первичное предоставление земельного участка в частную собственность,

^ 2. Приватизация путем переоформления ранее возникших прав на земельный участок.


§1. Первичное предоставление земельного участка в частную собственность


Порядок первичного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц регулируется нормами главы V Земельного Кодекса РФ, которая предусматривает два основных порядка первичного предоставления земельного участка в зависимости от целей такого предоставления, - предоставление земельного участка для строительства и предоставление земельного участка гражданам для целей, не связанных со строительством.

Действующее земельное законодательство предусматривает две модели предоставления земельного участка для строительства:

  1. Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта;

  2. Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта.43

Выбор модели предоставления земельного участка определяется фактом наличия или отсутствия в распоряжении публичного образования сформированного земельного участка.

Данные модели предполагают использование органом государственной или муниципальной власти разных методов регулирования.

При согласовании места размещения объекта орган власти выступает в роли административного органа, который на основании заявления заинтересованного лица принимает решение о возможности размещения объекта, о проведении работ по формированию земельного участка и представлении земельного участка. Соответственно, можно сделать вывод о том, что при предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта активно применяется метод административного регулирования.

При предоставлении земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта, орган, уполномоченный на предоставление земельного участка, выступает в роли организатора торгов (гражданско-правового способа совершения сделок), в роли оферента, выразившего волю на совершение сделки с имеющимся в его распоряжении объектом гражданского оборота (земельным участком). Таким образом, законодатель предполагает использовать диспозитивный гражданско-правовой метод регулирования отношений по предоставлению земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта44.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта является способом решения проблемы неопределенности объекта правоотношений.

Путем достижения предварительных соглашений заинтересованное лицо и орган, уполномоченный распоряжаться земельными участками, последовательно решают ряд задач, направленных на придание земельному участку свойств (определенность, индивидуализированность, отсутствие споров и т.д.), необходимых для того, что бы земельный участок стал объектом гражданско-правовых, в данном случае – арендных отношений. Выполнение обязательств, связанных со строительством объекта на вновь предоставленном земельном участке, является основанием для дальнейшего прекращения арендных отношений и получения предоставленного земельного участка в собственность за плату.

Процедура предоставления земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством, регламентирована статьей 34 Земельного Кодекса РФ, которая предусматривает, что граждане, заинтересованные в предоставлении земельного участка в собственность или аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявление в исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления для принятия решения о предоставлении земельного участка.

Орган местного самоуправления, на основании поступившего заявления, с учетом зонирования территории, в месячный срок со дня поступления заявления, утверждает и выдает схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета данного земельного участка в порядке, установленном Федеральным Законом «О государственном кадастре недвижимости»45. Таким образом, при предоставлении земельного участка гражданам для целей, не связанных со строительством, возможно возникновение одного из двух взаимоисключающих титулов права на предоставляемый земельный участок, - права собственности и права аренды, выбор которого зависит от заявителя.

В случае, если вновь образованный земельный участок предоставлен гражданину на праве аренды, приватизация (то есть обращение в собственность) данного участка производится путем заключения договора купли-продажи земельного участка, то есть за плату.

Наличие заключенного договора аренды земельного участка не должно умалять право арендатора земельного участка – собственника здания, строения на выкуп данного земельного участка.

Однако, следует признать, что, если договор аренды был заключен после введения в действие Земельного Кодекса РФ, арендатор вправе предъявить требование о понуждении органа местного самоуправления или органа государственной власти к заключению договора купли-продажи на данный земельный участок только при прекращении арендных отношений. Законодатель исходит из презумпции, что на момент заключения договора аренды участка, арендатор уже знал (должен был знать) о том, что законодательство предоставляет ему на выбор право на приватизацию земельного участка и на установление арендных отношений. Он, воспользовавшись существующей возможностью, заключил договор аренды. Согласно же статье 309 Гражданского Кодекса РФ, обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов. Прекращение обязательств по требованию одной из сторон допускается только в случаях, предусмотренных законом или договором (пункт 2 статьи 407 Гражданского Кодекса РФ).

Такие же требования законодатель предъявляет и к расторжению договора по инициативе одной из сторон. Досрочное принудительное расторжение по инициативе арендатора договора аренды земельного участка, не только затрагивает интересы собственника, - арендодателя, но и нарушает его право на надлежащее исполнение существующего арендного обязательства46.

Практика обращения граждан, которым земельные участки были предоставлены на праве аренды, показывает, что в большинстве случаев, органы государственной и муниципальной власти отказывают в заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в аренде.

Защита нарушенного права гражданина на приватизацию за плату земельного участка и прекращение арендных отношений в данном случае осуществляется в судебном порядке, путем понуждения уполномоченного органа на заключение договора купли-продажи земельного участка.

Примером судебной защиты нарушенного права на выкуп арендованного земельного участка является решение Железнодорожного районного суда города Екатеринбурга от «24» сентября 2008 года по делу №2-1497/08, которым суд удовлетворил требования «Истца» и обязал Администрацию МО «город Екатеринбург» предоставить гражданину в собственность за плату земельный участок, установил следующее: «Отказывая истцу в предоставлении участка в собственность письмом от 23.05.2007 года, ответчик указал на несохранение на данной территории индивидуальной жилой застройки и предоставления участка, в состав которого входит и спорный земельный участок, ЗАО «Корпорация Атомстройкомплекс» под строительство многоэтажных жилых домов с помещениями общественного назначения, включение дома истца в список домов, подлежащих отселению и последующему сносу. Каких либо законных оснований для отказа в передаче земельного участка истцу в собственность за плату у ответчика не имелось, доказательств тому ответчик не представил» (см. Приложение №1 к работе – Решение Железнодорожного районного суда города Екатеринбурга от «24» сентября 2008 года).


§2. Приватизация путем переоформления ранее возникших прав на земельный участок.


Приватизация земельных участков, предоставленных гражданам до введения в действие Земельного Кодекса РФ, осуществляется на сегодняшний день на всей территории Российской Федерации в особом, упрощенном порядке.

«Упрощенный порядок оформления прав», - оборот, использованный в названии Федерального закона от «30» июня 2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»47.

Павел Владимирович Крашенинников, инициатор принятия данного закона, в обоснование необходимости введения упрощенного порядка оформления прав на отдельные объекты недвижимого имущества, высказал следующее мнение: «Существование неоформленных прав тормозит рынок, без оформления объект можно только передать по наследству, но нельзя производить с ним другие операции. Значит, многие объекты не находятся в обороте. Я не могу сказать, что это существенно повлияет на стоимость, но так или иначе, предложений на этом рынке будет больше»48.

Таким образом, официальной целью введения «упрощенного порядка оформления прав» на недвижимое имущество названо скорейшее разграничение собственности на землю, а также введение в оборот большего количества объектов права.

Особенностью упрощенного порядка оформления прав граждан на недвижимое имущество является то, что для государственной регистрации права собственности не требуется представления документа, подтверждающего возникновение права собственности по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Как было сказано ранее, отдельных положений, регулирующих переоформление прав на ранее предоставленные земельные участки в Земельном кодексe РСФСР не имелось. Процедура переоформления прав сводилась к принятию органами местного самоуправления, на основании заявления заинтересованного лица, решения о предоставлении земельного участка, либо об отказе в предоставлении.

В первой редакции Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 5 статьи 20) содержалось отдельное положение о порядке переоформления прав на земельные участки, ранее предоставленные на праве постоянного (бессрочного) пользования, устанавливавшее возможность лишь однократного приобретения в собственность земельного участка, предоставленного до введения в действе Земельного Кодекса РФ.

Действующее законодательство, в частности пункт 9 статьи 3 Федерального закона «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации»49 и статья 25.2. Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»50 устанавливает следующий юридический состав:

1. Земельный участок должен быть предоставлен гражданину до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации (то есть до «25» октября 2001 года);

2. Целью предоставления земельного участка должно быть ведение личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства;

3. Постановка земельного участка на кадастровый учет (в том числе и без проведения работ по землеустройству);

4. Отсутствие установленного законом запрета на приватизацию земельного участка (Не допускается государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок в случае, если такой земельный участок в соответствии с федеральным законом не может быть предоставлен в частную собственность51).

5. Наличие документа, устанавливающего или удостоверяющего право такого гражданина на данный земельный участок, либо наличие документа, подтверждающего право собственности гражданина на объект недвижимого имущества, расположенный на данном земельном участке и документа, устанавливающего или удостоверяющего право прежнего собственника объекта недвижимости на данный земельный участок.

Данный юридический состав принципиально отличается от общего порядка приватизации земельных участков, установленный положениями Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающего обязательность проведения процедуры межевания земельного участка, внесения уточненных сведений о площади земельного участка в органы кадастрового учета, и лишь после этого регистрации прав на земельный участок.

Общий порядок оформления права собственности на земельный участок представляет собой административную процедуру, прохождение которой, от подачи заявления о предоставлении земельного участка до принятия решения о передаче земельного участка гражданину, и государственной регистрации права собственности, позволяет сформировать полноценный объект недвижимости (индивидуализированный надлежащим образом).

Существующая процедура оформления права собственности на земельный участок, является слишком продолжительной во времени и прохождение различных ее этапов не регламентировано по срокам, и зависит от властного усмотрения или более того, - властного попустительства.

Но для формирования земельного участка, как полноценного объекта гражданского оборота, объекта гражданско-правовой сделки требуется его техническое описание в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Граждане, приватизировавшие земельные участки в упрощенном порядке, который не требует проведения соответствующей индивидуализации объекта права, не могут в полном объеме реализовать свое право собственности на данный земельный участок без его дальнейшей индивидуализации.

В основе землеустроительного дела лежит технический документ – схема расположения земельного участка на кадастровом плане. Полномочия по подготовке и утверждению данного документа, для земельных участков, расположенных в пределах населенного пункта, принадлежат органу местного самоуправления.

Таким образом, для формирования земельного участка собственник должен будет, все-таки, обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о подготовке схемы расположения земельного участка (ранее проекта границ) и пройти административный порядок изготовления и утверждения технической документации в отношении земельного участка и столкнуться с властным усмотрением при решении вопроса о формировании земельного участка как объекта прав.

Собственник земельного участка, права на который зарегистрированы в упрощенном порядке, сталкивается с той же проблемой, что и лицо, оформляющее право собственности в административном порядке, а именно с отсутствием четких правил подготовки, оформления и утверждения землеотводных документов.

В частности, при подготовке схем расположения земельных участков, Администрация МО «город Екатеринбург» при определении площади земельного участка, руководствуется сведениями первичных землеотводных документов, которые могут отличаться от площади земельного участка указанной в кадастровом паспорте, и от фактической площади земельного участка. Происходит так называемая «нарезка» земельного участка, без учета сведений государственного кадастра недвижимости и фактического землепользования.

Другой проблемой являются ситуации, когда территориальные органы Федерального агентства кадастра недвижимости отказывают в постановке земельного участка на кадастровый учет, право собственности на который было оформлено в упрощенном порядке, при выявлении наложения границ на ранее отмежеванный земельный участок, чаще всего предоставленный органом местного самоуправления для строительства коммерческой организации (см. Приложение – Акт проверки проведения землеустройства от «20» октября 2007 года).

Проблемой также является то обстоятельство, что при оформлении права собственности на земельный участок в упрощенном порядке, пространственные границы права собственности на земельный участок не согласовываются со смежными землепользователями. Что в ситуации, когда фактическая площадь земельного участка менее площади земельного участка, право собственности на который зарегистрировано в упрощенном порядке, дает правовые основания для возникновения споров по границам земельных участков.

Также в Управлении Федеральной регистрационной службы отсутствуют сведения о правах на земельные участки, возникшие до «02» августа 1999 года (до вступления в силу ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

Допустим, собственник объекта недвижимости мог заключить с органом местного самоуправления договор аренды земельного участка.

Собственником земельного участка в данном случае является публичное образование, однако, отсутствие в Федеральной регистрационной службе сведений о правах возникших до «02» августа 1999 года, позволяет, в обход ранее возникшего права аренды, ограничивающего право на бесплатную приватизацию земельного участка, зарегистрировать право собственности на земельный участок. При этом возникает ситуация, когда в отношении одного объекта прав существует одновременно два титула - право аренды и право собственности.

Действующее законодательство прямых и четких указаний для решения данных проблем не содержит, и собственник вынужден будет обращаться в суд за защитой своего права.

Таким образом, при оформлении права собственности на земельный участок в упрощенном порядке, заявленная законодателем цель – насыщение гражданского оборота новыми объектами недвижимости, абсолютно не достигается.

В данном случае, как представляется, прежде всего реализуется публичный интерес – выявление объектов налогообложения, разграничение государственной собственности на земельные участки, кадастровый учет земельного участка.

Положительным моментом для сферы частных интересов является только возможность наследования земельного участка, право собственности на который оформлено в упрощенном порядке, даже в случае, если объект недвижимого имущества, принадлежащий наследодателю и расположенный на данном земельном участке, был уничтожен до момента открытия наследства. При этом, в наследственную массу, несмотря на неопределенность своих границ, включается земельный участок, права на которые оформлены в упрощенном порядке. В данном случае, презюмируется факт существования оформленного в упрощенном порядке земельного участка как объекта гражданских прав для целей поддержания стабильности оборота объектов гражданских прав, а так же защиты наследников данного имущества от посягательств других субъектов права.

Полагаю, что решением проблемы оформления прав на земельные участки должно стать четкое законодательное регулирование (на уровне Земельного кодекса): во-первых, условий предоставления земельного участка (введение такой категории как приватизационная способность земельного участка), во-вторых, четкое регламентирование оснований, порядка и сроков прохождения процедуры землеустройства, в-третьих, наличие закрытого перечня оснований для отказа в предоставлении земельного участка.

С точки зрения теории права, введенный упрощенный порядок оформления права собственности на недвижимое имущество, является правовым нонсенсом.

Технический, административный по своей природе нормативный акт – Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в обход и в противоречие положений гражданского законодательства закрепляет юридический состав, наличием которого обусловлено возникновение права собственности на объект недвижимого имущества, что абсолютно не соответствует всей логике построения гражданского законодательства и иерархии нормативных актов, с которыми связано возникновение прав. При этом момент возникновения первичного права собственности сливается с моментом государственной регистрации данного права.

При этом, как было показано ранее, заявленные законодателем цели введения настолько радикальных положений нисколько не достигаются или достигаются, но ценой существенных отступлений и грубых нарушений требований действующего законодательства.

Приватизация земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, принадлежащие гражданам на праве собственности, происходит в порядке и на условиях, предусмотренных статьей 36 Земельного Кодекса Российской Федерации, которая предусматривает, что необходимым условием приватизации земельного участка является факт наличия права собственности на объект недвижимого имущества, расположенного на земельном участке, решение уполномоченного органа государственной или муниципальной власти о предоставлении земельного участка, и отсутствие установленных законом запретов на приватизацию данного участка. В данном случае, в отличие от упрощенного порядка приватизации земельных участков, регистрация перехода права собственности, заключение договора купли-продажи земельного участка, либо договора безвозмездной передачи земельного участка в собственность, возможна только в случае его надлежащей индивидуализации.

Однако, практика применения статьи 36 Земельного Кодекса РФ выявила ряд проблем, который до сих пор остается не решенным.

Так, граждане и юридические лица, обращающиеся в органы государственной и муниципальной власти с заявлением о предоставлении им земельного участка, должны предоставить ряд документов, перечень которых утвержден на федеральном уровне, а именно – приказом Минэкономразвития РФ от «30» октября 2007 года №370 «Об утверждении перечня документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной и муниципальной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения».

Данный приказ не требует предоставления актуальной топографической съемки испрашиваемого земельного участка, которая отражала бы фактические границы земельного участка согласно сложившемуся землепользованию, позволяла бы изготовить схему расположения границ земельного участка в соответствии с фактическими существующими границами испрашиваемого земельного участка и участков смежных землепользователей, что помогло бы избежать в дальнейшем возможных споров по границам земельных участков.

Считаю, что обращение в уполномоченный орган государственной или муниципальной власти должно сопровождаться предоставлением свежей (то есть наиболее актуальной на момент обращения) топографической информации, так как нередки случаи, когда за топографическую подоснову схемы расположения границ земельного участка берутся устаревшие данные, не отражающие сложившееся на момент обращения за предоставлением земельного участка фактические границы, что приводит к возникновению споров по границам со смежными землепользователями.

Еще одной проблемой приватизации земельных участков в порядке статьи 36 Земельного Кодекса РФ являются незаконные требования органов государственной или муниципальной власти о предоставлении дополнительных документов, помимо утвержденных в приказе Минэкономразвития РФ от «30» октября 2007 года №370.

Но самой главной проблемой приватизации земельного участка собственником объекта недвижимости, расположенного на данном земельном участке, является отсутствие законодательно закрепленных оснований для отказа в предоставлении земельных участков гражданам и юридическим лицам. Этот пробел в действующем законодательстве широко используется органами муниципальной власти, которые ввиду отсутствия четкого, закрытого перечня оснований для отказа в предоставлении земельных участков, препятствуют тем самым приватизации земельного участка.

Решением данной проблемы является закрепление на уровне федерального законодательства общего порядка приватизации земельных участков, определение четких сроков прохождения отдельных этапов оформления земельных участков, закрытого перечня оснований для отказа в предоставлении земельных участков в собственность граждан и юридических лиц, а также установление ответственности за нарушение данных требований со стороны органов государственной или муниципальной власти.

Существующий на сегодняшний день порядок приватизации земельных участков предусматривает доминирующее участие органов публичной власти в решении вопроса о возможности предоставления земельного участка при законодательной неурегулированности оснований для отказа в предоставлении земельных участков, что ввиду особой ценности данных объектов права и особой экономической заинтересованности лиц, осуществляющих коммерческую деятельность в сфере строительства, приводит к злоупотреблению правом со стороны государственных и муниципальных органов государственной власти, выражающееся в незаконных отказах в предоставлении земельных участков.

Считаю, что свое дальнейшее развитие земельное законодательство должно получить в области совершенствования законодательной техники, введения общей для всех учтенных земельных участков качественной характеристики, наличие или отсутствие которой позволяло бы судить о возможности предоставления земельного участка.

Такой качественной характеристикой, должна стать приватизационная способность земельного участка.

Содержание приватизационной способности земельного участка должны образовывать следующие характеристики:

1. Надлежащая индивидуализация земельного участка,

2. Отсутствие запрета на приватизацию в отношении данного земельного участка,

3. Отсутствие оснований для отказа в предоставлении земельного участка в соответствии с федеральным законом.

Совокупность всех этих фактов позволяет сделать вывод о том, что данный земельный участок является приватизационноспособным с точки зрения действующего законодательства, может быть предоставлен гражданину или юридическому лицу в собственность или аренду.

Для решения возникающих проблем необходимо внести в состав сведений государственного кадастра объектов недвижимости сведения о его приватизационной способности, наличие или отсутствие которого позволяло бы судить о том, возможна ли приватизация данного земельного участка. Таким образом, гражданин или юридическое лицо, запросив сведения государственного кадастра недвижимости, получает возможность судить о правовом режиме данного земельного участка, возможности его приватизации.

В данном случае, в случае, если в данных государственного кадастра объектов недвижимости, в графе «Приватизационная способность» указано «Да», работа по приватизации данного земельного участка сводится к предоставлению в орган государственной или муниципальной власти заявления с приложением указанного кадастрового паспорта земельного участка.

Задачей органов государственной и муниципальной власти в этом случае является техническое сопровождение приватизации земельного участка, подготовка необходимой документации для регистрации перехода прав, а также обязательное принятие решения о предоставлении данного земельного участка на одном из существующих титулов права.

Заключение

0921060588452530.html
0921178885992147.html
0921302871616889.html
0921391396974032.html
0921553910538117.html